企業(yè)生產組織方式和用工方式日趨復雜，各種形式和多層級的承包變化多樣，導致發(fā)生農民工工資拖欠后農民工和行政執(zhí)法機關難以確定拖欠工資的清償責任主體。為此，征求意見稿第三章分情形對拖欠農民工工資的清償責任主體作出規(guī)定：

一是不具備合法經營資格的單位招用農民工，農民工已經付出勞動而未獲得勞動報酬的，由該單位或其出資人承擔清償勞動報酬的責任（第十三條第二款）。

二是用工單位使用個人、不具備合法經營資格的單位或者未依法取得勞務派遣許可證的單位派遣的農民工，個人、不具備合法經營資格的單位或者未依法取得勞務派遣許可證的單位拖欠被派遣的農民工工資的，由用工單位依法承擔清償拖欠農民工工資的責任（第十四條第二款）。

三是用人單位將工作任務、建設單位將建設工程或者承包單位將所承包的建設工程發(fā)包或分包給個人或者不具備合法經營資格的單位且出現拖欠為完成相關工作任務或施工任務提供勞動的農民工工資的情況，由發(fā)包的單位承擔清償農民工工資的責任（第十五條第一款）。

四是企業(yè)允許個人或者不具備合法經營資格的單位以本單位名義對外經營或者承攬建設工程且出現拖欠農民工工資情況的，由該企業(yè)承擔清償農民工工資的責任（第十五條第二款）。

針對近年來經常出現的企業(yè)通過合并、分立、解散等方式逃避清償工資責任的現象，征求意見稿也對相應情形下的工資清償責任予以明確（第十七條、第十八條）。

建設領域的農民工工資來源于工程款中的人工費用部分。建設單位在資金沒有保證的情況下開工建設，甚至要求施工單位墊資施工，不能及時撥付工程款是導致拖欠農民工工資案件高發(fā)的重要原因之一，也是施工單位以發(fā)生工程款糾紛為由拒絕結算農民工工資的情況時有發(fā)生的主要原因。為此，征求意見稿作出三項預防性規(guī)定：

一是重申了《中華人民共和國建筑法》有關將滿足施工所需要的資金安排作為辦理施工許可證的前提條件（第十九條第一款）；

二是書面工程施工合同中應當約定工程款的計量周期或者工程進度結算辦法，建設單位應當按照合同約定及時撥付工程款（第二十條），即使發(fā)生工程款糾紛，發(fā)包單位也不得因該爭議不按時撥付工程款中的人工費用部分（第二十四條）；

三是承包單位因發(fā)包單位未按照合同約定劃撥工程款項導致建設工程承包單位拖欠工資的，由發(fā)包單位以未結清的工程款項為限先行墊付所拖欠的工資（第二十五條）。

地方普遍反映，建設領域勞動用工和工資支付不規(guī)范是農民工工資拖欠情況易發(fā)多發(fā)的重要原因。因此，征求意見稿中對《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（國辦發(fā)〔2016〕1號）等文件中有關規(guī)范建筑領域用工及工資支付的保障措施加以完善并以立法形式確定下來。

一是規(guī)定施工總承包單位應當在工程項目開工之日起三十日內為該項目建立農民工工資專用賬戶，建設單位按照約定撥付工程款時，應當按照工程承包合同約定的比例或者施工總承包單位提供的人工費用數額，將應付工程款中的人工費用按期撥付到農民工工資專用賬戶（第二十一條）。

二是規(guī)定工程建設領域應當實行分包單位農民工工資委托施工總承包單位代發(fā)制度，分包單位負責按月計算每位農民工當月應得工資額，并交施工總承包單位通過銀行代發(fā)工資（第二十三條）。

三是規(guī)定實行工資保證金制度（第二十七條）、實名制用工管理制度（第二十九條）及施工現場維權信息公示制度（第三十條）。

為了加強監(jiān)督檢查，征求意見稿規(guī)定：

一是在監(jiān)督檢查農民工工資支付情況時，人力資源社會保障行政部門可依法查詢相關當事人金融賬戶的開戶、資金變動和擁有房產、車輛等情況（第三十四條）。

二是對未履行工資支付義務的相關責任人，人力資源社會保障行政部門可以申請人民法院采取查封、扣押其財物等財產保全措施和強制執(zhí)行（第三十五條）。

三是為了落實從源頭上治理拖欠農民工工資問題，征求意見稿對地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、發(fā)展改革、財政等部門的監(jiān)督檢查責任均作出了明確規(guī)定（第三十二條、第三十九條至第四十二條）。

為了加大對拖欠農民工工資行為的懲戒力度，形成“不敢欠”的震懾，征求意見稿從四個方面明確了懲戒措施。

一是支付拖欠工資的利息。征求意見稿規(guī)定，未根據本條例支付農民工工資的，由人力資源社會保障行政部門責令限期支付所拖欠的工資和利息；逾期不支付的，人力資源社會保障行政部門除可責令其向農民工加付賠償金外，可對單位處拖欠金額一至二倍的罰款，對法定代表人、實際控制人或者主要負責人處二萬至五萬元的罰款（第四十五條）。

二是行為限制和取消資格。征求意見稿規(guī)定，工程建設領域用人單位未執(zhí)行本條例有關農民工工資專用賬戶、總承包單位代發(fā)工資、存儲工資保證金等規(guī)定的，除處以罰款外，在依法改正前不得承包其他施工項目；拒不改正的，由住房城鄉(xiāng)建設行政部門降低其建筑施工資質等級；拒不改正且拖欠農民工工資的，取消其建筑施工資質（第四十七條至第四十九條）。

三是誠信制度和重大違法行為社會公布制度。征求意見稿規(guī)定，人力資源社會保障行政部門對用人單位開展守法誠信等級評價；嚴重拖欠工資違法行為應當依法向社會公布，其中被依法追究刑事責任的，應當在省級以上廣播電視等新聞媒體曝光（第三十六條）。

四是失信聯(lián)合懲戒制度。征求意見稿規(guī)定，用人單位無故拖欠農民工工資，達到認定拒不支付勞動報酬罪數額或者造成嚴重不良社會影響的，將該用人單位及其法定代表人、其他責任人等列入“失信聯(lián)合懲戒對象名單”，實施聯(lián)合懲戒，在政府資金支持、政府采購、招投標、生產許可、資質審核、融資貸款、市場準入、稅收優(yōu)惠、評優(yōu)評先、高檔生活消費、出行等方面予以限制（第三十七條）。